我们的建议

前言：

之前几期的大数据报告中我们总结数据报告的成果，结合我所代理所遇的信息公开类案件，并借鉴其他法律服务机构及政府部门应对政府信息公开类案件的先进经验，就行政机关在履行政府信息公开义务中应注意的问题及信息公开操作流程进行了分享。本期我们将在大数据分析的基础上给出我们的建议。其中如有不当之处希望大家批评指正。

正文：

本调研报告，通过公开的大数据案例蓝本，从行政诉讼的角度对政府信息公开数据进行了汇总、筛选、整理和分析，发现各级行政机关对政府信息公开作了大量工作，取得相当的成效。但在政府信息标准界定、申请主体认定、三需要标准适用等多个问题上还存在一定的困境，在公开质量、答复规范等多个方面还有待于进一步提高。

结合前述问题和我们为各级行政机关提供法律服务的实务经验，本文就政府信息公开提出我们的建议，希望对各级行政机关开展政府信息公开工作能够有所裨益。

一、对内，修炼内功、加强管理，提高依法行政意识和效率。

1、修炼内功，提高依法行政的意识和主观能动性。

随着社会公众法律意识的增强，群众对政府信息公开的需求会不断增加，各种各样的信息公开申请层出不穷，随之而来的新问题、新挑战也会不断涌现，让各级行政机关倍感压力。

就目前情况来言，部分政府部门人员在处理信息公开时随意性强，感情用事、疲于应付，缺乏依法行政的意识和主观能动性。我们都知道，理念是行动的指南针，只有提高理念，才能真正获得实效，对此，各级行政机关应修炼内功，严格内控机制，加强对行政机关工作人员特别是基层领导干部的培训，促使他们转变思想观念，提升法律素养，时刻牢记法律至上、依法行政的理念，严格按照规定程序展开工作，合法、合理、程序正当的处理信息公开申请，使政府信息公开始终在法治的轨道上进行。

2、加强管理，提升行政机关对信息公开的重视程度。

实践过程中，行政机关工作纷繁复杂，信息公开往往不是行政机关日常工作的重点，针对公开申请只是匆匆回复，直至被起诉到法院才发现信息公开工作中的各种缺位，方才引起重视。对此，我们建议，加强行政机关内部管理，提高对信息公开的重视程度，推进政府信息公开与相关行政管理工作的同步进行。

一方面，行政机关内部应全员重视信息公开，打通信息公开的内部流转渠道，形成完善的信息公开工作体制，特别是对公开信息的申请，接到要求公开申请后应第一时间交予主管领导，同步研究申请内容，依法审核，在法律规定的期限内做出是否给予信息公开的答复。

另一方面，把信息公开的职责落实到位，与行政管理工作同步推进，不孤立的对待政府信息公开，消除机关内部扯皮推诿和低效率的管理，强化行政机关工作人员对信息公开的责任意识，自觉提高业务素质，提升业务水平，通过各种制度来保证政府信息公开的有序进行。

 3、专人负责，制定信息公开处理流程和审查标准。

在全面推进依法治国的大背景下，行政机关需要直面各种问题，这就对行政机关的业务能力提出高标准的要求，要求工作人员个个都是解决问题的高手。因此，为快速、高效的解决问题，实现政府信息公开的规范化，必须要构建一个完整、科学、合理的信息公开处理流程和审查标准，积极稳妥地满足群众的信息公开需求。

工作过程中，对于政府信息的申请公开，行政机关内部清晰规范的工作处理流程或操作指引必不可少，并做到专人负责，前后衔接到位。收到群众向行政机关提出的信息公开申请后，按照工作处理流程或操作指引，一步一步、一环扣一环的处理公开申请，直至给予群众符合法律规定的答复意见。更为重要的是，应统一和细化行政机关对申请是否给予公开的认定标准及公开条件，对于日常的公开申请，便于工作人员按照标准进行认定和答复，也能够确保对公开申请答复的一致性。当然，对于特殊和复杂的信息公开申请，在遵从流程和标准的同时，仍可进行重点分析和研究，以做出正确的答复意见。

二、对外，执行标准流程、严格审查，统一规范答复。

1、进一步完善主动公开机制，减少申请公开。

《信息公开条例》中明确规定，政府应当对信息主动公开，近年来，各级行政机关已按照条例的规定开展政府信息的主动公开。但主动公开政府信息过程中仍存在一定的问题，实践中不利于社会公众对政府信息的知悉或获取。

存在的问题主要有政府信息公布力度不够，存在为考核而公布或仅做公布的表面功夫，未对当前社会关注的焦点领域深入研究；政府信息公布不全面、不准确，使公众对政府工作满意度大打折扣；政府信息公开途径少、公众知晓程度低等等。

为此，我们建议各级行政机关严格按照《信息公开条例》中对政府主动公开信息的规定，进一步完善主动公开机制，加大主动公开力度，着力做好诸如土地、房产、拆迁补偿、教育医疗等重点领域的政府信息公开工作，建立多种公开和查询途径，方便公众查询信息。同时通过主动公开信息，减少公众的申请公开，力争从源头减少申请公开和信息公开涉诉案件的数量。

2、准确把握申请公开中的政府信息和非政府信息界限，防止申请人滥用信息公开申请权。

虽然《信息公开条例》第二条载明了政府信息的概念，但实践中政府信息经常和诸如过程信息、信访信息、咨询信息、内部信息等各种信息混杂在一起，难以区分，而群众任性的内容各异的信息申请，更导致政府信息的不易界定。

综合《信息公开条例》的规定，政府信息应具有如下的特征：从信息产生的主体看，限于行政机关、法律法规规定的具有管理公共事务职能的组织；从性质上看，与行政机关履行行政管理密切相关；从信息产生的过程看，是行政机关履行职责过程中；从产生的方式看，既可能是行政机关自身制作的，也可能是行政机关从其他国家机关、企事业单位等组织以及个人处获取的；从信息的存在形式看，是以一定形式记录、保存的。

故对于行政机关而言，对于一份信息公开申请，要首先从形式、内容等多个方面，对信息是否属于政府信息进行审查和准确区分，进而确定是否是答复义务主体。只有准确界定政府信息和非政府信息，确定过程信息、信访信息、咨询信息、内部信息不属于政府信息公开范围，才能有效防止和遏制申请人滥用信息公开申请权。

3、严格审查申请资格、申请内容等，执行标准处理流程。

前面我们提到，建议行政机关内部制定信息公开处理流程和审查标准，当外部的信息公开申请递交到行政机关后，行政机关要依据自身制定的标准化处理流程，从是否符合申请资格、申请内容到公开信息的保密审查等多方面认真、严格的做好信息公开申请的审查回复工作。

根据《信息公开条例》的规定，公民、法人或者其他组织在自身有生产、生活、科研等特殊需要（以下简称三需要）情况下可以申请获取政府信息。该处关于三需要情况下的信息公开，规定较为原则，并无可具体细化，而三需要的外延和内涵都较为广泛，这就要求行政机关在审查过程中充分听取申请人对三需要的说明和陈述，畅通与申请人的沟通渠道，审慎确定与申请人生产、生活、科研等特殊需要是否有关，并依法做出最终答复。

同时需要注意的是，政府信息公开不等于简单的信息发布，必须要将保密审查贯穿于信息公开之始终。《信息公开条例》规定，行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任，因此建立健全信息公开保密审查机制，是行政机关的一项重要职责，保密审查是行政机关公开政府信息前的必经程序，行政机关应当主动审查，否则既危害国家秘密安全，又影响信息公开工作的合理有序开展。

4、规范、统一答复形式和答复内容。

针对信息公开申请，行政机关作出的答复公文应当符合法定形式要件要求。据其他省市人民法院信息公开的行政诉讼案件显示，行政机关针信息公开申请作出的《告知书》中未加盖印章，被认定为不符合信息公开书面答复的法定形式要件要求，判决行政机关尚未依法履行政府信息公开答复义务。

鉴于此，建议行政机关重视信息公开申请的答复形式，规范并统一答复形式和答复内容，斟酌答复用语，除针对具体申请的特定答复内容外，其他程序性或形似度高的形式和内容可制定通用的答复模板，防止因答复公文的形式、文字等细节不符合规定而被认定为未履行答复义务。

5、严格按照程序和法定期限答复，延期答复履行告知程序。

《信息公开条例》中，对信息公开申请和答复均有着明确规定，作为行政机关，应当严格按照规定和程序执行，并将其落实到书面上、保留到证据中。

在答复程序上，申请公开的政府信息内容不明确的，行政机关应当履行告知申请人进行更改、补充的程序，如行政机关未履行告知申请人更改申请的程序，直接以申请人申请信息不明确为由进行答复，将被认定违反《信息公开条例》的规定。同样，对于涉及商业秘密、个人隐私的信息，行政机关应就是否同意公开征求当事方的意见，如不公开可能对公共利益造成重大影响而决定公开的，应履行书面通知程序。如未履行征求意见和书面通知程序，有可能会导致侵犯当事人合法权益而被索要赔偿。

在答复内容上，行政机关应当给予书面答复，并注意不要遗漏答复内容，如政府信息不存在或不应公开的，行政机关也应当在法定期限内答复申请人并说明理由。实践中，仍存在个别行政机关对申请不予答复、拒绝答复不说明理由或主张口头答复而没有证据证实等情形，将使行政机关处于不利地位。

在答复时间上，行政机关应当自收到政府信息公开申请之日起15个工作日内予以答复,如需延长答复期限的，应当履行告知申请人延长答复的程序，制作告知书并记录在案，由申请人签字确认，否则，超过答复期限或未告知延期答复的，极易被认定为违法。

三、强化行政机关在信息公开中的证据意识。

证据是依法证明案件事实的各种实物和材料，一个官司、一个案件，打的就是证据，通过证据查明案件事实，还原案件真相，并得以区分责任，作出裁判，因此在诉讼过程中，有证据为王的说法。而在行政诉讼中，证据显得尤为重要，很大程度上的举证责任都由行政机关承担，因此强化行政机关在信息公开过程中的证据意识是每个行政机关的必修课。

根据我国《信息公开条例》的规定，行政机关拒绝向申请人提供政府信息的，例如涉及国家秘密的，公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全以及社会稳定的，公开后可能侵犯他人商业秘密、个人隐私且相关权利人不同意公开的，公布的涉嫌商业秘密个人隐私的但是为了避免公共利益受到侵害的信息等等，行政机关在答复申请人之前都应充分收集、保存与之有关、能够证明行政机关拒绝提供有理的证据，并做到证据确实充分。在申请人不服答复意见诉讼到法院时，行政机关能够第一时间提供证据证明案件事实，以获得法院对行政机关答复意见的支持和采信。

另外，对于政府信息不存在的，行政机关不能以简单的一句话政府信息不存在无法提供答复了之，行政机关对此应进行合理的检索和查找，就不存在政府信息做出合理的说明和解释，并保留相应材料以证明尽到了合理搜索义务。这样，在与申请人发生纠纷时，方能有的放矢的证明己方无责。

四、健全和完善政府信息保存和管理机制。

行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息，在形式上是零散的、碎片化的，随着时间的推移，信息越多，就会越杂乱无章，而人员的更迭和调岗，更会加剧信息的无序化。

《信息公开条例》规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。也就是说法律给予行政机关的答复期限有限，如未设置完善的政府信息保存和管理机制，极易因信息保管的无头绪而给答复申请造成困扰。

故建议各级行政机关，在日常工作和行政管理过程中，健全和完善信息管理机制，制定相关的信息保存制度，可以按照由近及远的原则对政府信息进行系统梳理并分类归档，以便在对依申请公开的政府信息能够在法定时间内及时查找并给予准确回复。

五、加大政府信息公开工作的宣传力度，引导依法合理行使信息公开请求权。

《信息公开条例》实施以来，部分社会公众为自身利益需要，利用信息公开为另案变相收集证据，围绕某一问题，从不同的角度提出多个信息公开申请，该种有目的的信息公开申请以及由此引发的信息公开行政案件呈逐年上升趋势，给信息公开工作造成了不少困扰。

对此，我们建议，一方面加大政府信息公开工作的宣传力度，通过网络、自媒体、官网、传统媒体等多种途径对政府信息公开相关的法律法规进行公开，采取专家说法或律师释法等多种形式为社会公众讲解信息公开的原则、目的和相关规定，告知社会公众哪些事项能够申请信息公开，哪些不属于信息公开范畴，引导申请人合理、合法的申请信息公开，行使信息公开请求权。另一方面，定期开展政府信息公开面对面活动，让百姓实地接触政府信息公开过程，使公众知悉信息的渠道多元且通畅，提高政府信息透明度，降低公众在行政诉讼中对信息公开的依赖性，以有效减少政府信息公开行政诉讼纠纷的发生。

六、充分发挥法律顾问作用，合力解决信息公开难点。

中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出普遍建立法律顾问制度，十八大四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出积极推行政府法律顾问制度，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。因此，建立政府法律顾问制度，是规范政府行为，有效推进依法行政的重要手段。

据我们以往经验，大多数政府部门工作人员，面对政府信息公开申请，并不能完全以法律思维、法律角度进行处理，故在接到信息公开申请时，鉴于其具有复杂性、多样性，应充分发挥法律顾问的作用。作为行政机关的智囊团，法律顾问通过事前防范和事中控制为主、事后补救为辅的法律风险化解机制，参与公开申请认定、公开信息审查、信息公开答复的全过程，妥善解决实践操作问题，和行政机关合力解决信息公开的难点，提高决策质量，降低法律风险，促进政府依法行政。

同时，法律顾问还可以从法律角度出发，结合自身工作经验，协助行政机关制定和完善信息公开制度，强化内控机制，为政府部门提供具有建设性的意见和前瞻的法学研究，防范信息公开工作过程中的各种风险，为政府信息公开工作保驾护航，达到构建法治政府的要求。